随着我国老龄化进程的加快和老年人口数量的增加，养老问题日益突出。根据国家统计局2021年5月11日发布的统计数据，截至2020年底，全国60岁及以上人口数为26402万人，占中国总人口的18.7%，其中65岁及以上人口19064万人，占总人口的13.50%。鉴于人口老龄化带来的挑战，国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

　　但是，与城市地区相比，居家养老和社区养老在全国农村地区，特别是刚刚脱贫地区缺乏严格的界定与执行。我国农村的社区养老基础薄弱，与经济较发达、基础设施较完善的地区差异较大，家庭主要劳动力大多选择外出务工，居家养老实现的可能性较低。基于此，脱贫地区机构养老越来越重要，其面临的发展“瓶颈”也不容忽视。因此，深入思考农村地区养老机构面临的发展“瓶颈”并探索其破解之道，成为我国巩固农村地区脱贫攻坚成果，应对人口老龄化工作的重中之重。

　　农村机构养老普遍面临的发展“瓶颈”

　　本世纪以来，随着人口老龄化程度日渐加深，我国养老服务供给的总量及结构越来越无法满足老年人需求，使得养老机构面临内外两方面因素所带来的发展“瓶颈”。

　　内生性因素是养老机构发展的根本动力，这关系养老机构本身的潜力和发展的可持续性，主要体现在养老设施的建设能力和机构人员的服务质量两方面。前者主要由养老机构的基础资金和后期运营能力决定，后者主要由机构从业人员的能力和口碑决定，就养老机构自身建设而言，资金短缺、基础设施建设不完善仍然是目前养老机构面临的现实问题。调查发现，养老服务业成本风险较高但收入较低，部分养老机构设施陈旧，基础环境较差，且没有足够的资金改善其运作条件，基础条件严重制约其未来发展。

　　同时，养老是劳动密集型行业，但目前农村机构面临养老服务人员少、员工队伍不稳定、服务水平低、服务供给不足的状况。究其原因，主要是养老机构的护理人员通常专业要求较低，待遇和社会地位不高，护理工作招聘较难、稳定性差等诸多因素影响养老机构的进一步发展，养老服务业的从业模式急需转变。更为重要的是，机构医疗护理能力欠缺，使得机构养老服务功能有限，目前市场上的养老服务机构，人员普遍缺乏医疗护理技能，只能应对不需要复杂护理的相对健康的老年人护理工作。尽管我国的养老服务机构形式多样，但脱贫地区的养老机构主要还是以养老院为主，仅能满足基本的衣食住行，无法提供更高质量的康复和医疗服务等。

　　外生性因素是直接原因，涉及养老机构的具体运行，主要体现在政策指导、社会支持、入住意愿和经济能力供给等方面。当前地方政府大力支持养老服务机构建设，一些地方逐渐开展改革，由地方政府主导兴建的养老服务机构，通过政府划拨土地建设，拥有更多的企业融资、占地面积和技术支持，同时将建立和开办公立医院作为老年人“示范性”护理基地。但由于前期投入高，收费也相对较高，超出了普通群众的接受能力，多数脱贫地区老年人的收入水平难以承担入住养老机构所需费用，再加之脱贫地区传统家庭养老观念仍有较大影响，老年人入住意愿不高。

　　另外，社会对于机构养老服务的关注度还不够，也使得机构养老发展不力。事实上，养老机构的发展不仅需要政府和机构的努力，更需要广泛的社会力量支撑。

　　乡村振兴视角下破解脱贫地区机构养老“瓶颈”

　　在乡村振兴视角下，破解脱贫地区机构养老“瓶颈”，第一要探索针对脱贫地区养老机构运营状况的动态监测机制和帮扶机制。动态监测机制主要针对养老机构运营费用的检测以及对经济困难老人入住能力的检测。农村地区养老机构的运营费用主要包括租地费用、配套恢复设备费用以及护工聘用等日常支出费用，政府应该具体问题具体分析，针对机构用地的地租，同相关行业人员积极探讨，完善相关的租赁制度、租赁合同以及租赁价格，合理控制其涨幅；针对基础设施费用，可以通过提供赞助、减免税收等方式与相关制造企业合作，保证基础设施供应；针对经济困难的老人，要认真贯彻落实有关补贴制度，根据其支付能力适当降低机构的收费标准，确保经济困难的老人也可以在养老机构中享受相关的养老综合服务。

　　除此之外，探索机构养老与农村低收入家庭帮扶相结合的新模式，政府通过购买服务，实现对机构内低收入老人的生活照料服务，通过招聘脱贫家庭家属到机构就业，保障脱贫家庭的生活收入，巩固农村家庭的脱贫成果。

　　第二，因地制宜，以基础产业为支撑，解决养老机构部分生活支出费用。日常生活费用支出是养老机构的首要支出。脱贫地区的农村养老机构应当充分利用自己的产业优势，以新型农业为支撑，解决部分生活费用的支出。一方面，可以通过建立“大棚蔬菜”等种植基地，既降低养老机构的食品支出费用，也能通过市场销售产品分摊基础设施的费用。另一方面，针对拥有耕地、果园，失去劳动能力、且身边无子女的老人，可以由养老机构雇佣当地劳动力代其耕种、经营，抵消其入住费用。这样，以基础产业为支撑，充分利用当地的资源优势，吸引当地的劳动力，在解决养老机构生活支出费用的同时，也可以间接提高低收入家庭的生活水平。

　　第三，优化返乡创业就业环境。目前，我国脱贫地区农村的大量青壮年劳动力外出寻求发展，直接导致这些地区越来越多的老年人成为“空巢老人”，这使得居家养老无从谈起。因此，政府应该积极盘活农村资源，优化返乡创业就业环境。首先，充分利用自然资源优势和生态环境优势，积极发展以农产品和农宿为主的第三产业，为回乡人员提供创业机会，帮助提高当地村民的收入水平。其次，政府要积极优化投资环境，通过招商引资吸引更多企业投资建厂并且重视本土企业的发展，通过经济支持和政策支持等方式帮助企业发展壮大，为当地农民提供更多的就业机会。通过吸引外出务工人员返乡工作，让脱贫地区农村不再是“空心村”，营造居家养老的环境氛围，进而减轻机构养老的压力。最后，政府要鼓励当地养老机构雇佣返乡劳动力，通过提高相关待遇留住返乡劳动力。在基本工资的基础上设立特殊补贴，提高服务人员的收入待遇；健全养老机构工作人员的奖励机制，对于达到服务年限或者积极贡献、表现突出的机构服务人员，为其子女上学提供一定的便利，减免部分学费、住宿费，或者承诺本人及家中老人将来入住养老机构，可以减少一定的护理费用等。这样机构雇佣返乡劳动力从事养老服务，可以从根本解决养老服务人员不稳定，流动性大的问题。

　　第四，健全养老服务行业人才招聘和培训机制。由于养老服务行业工作内容、工作对象、以及工资薪酬待遇等存在特殊性，该行业从业人员长期以来数量较少且质量参差不齐。具体而言，从年龄结构看，以中年工作人员为主，年轻人才不愿意进入该行业；从专业结构看，与养老服务相对口的专业，如社会工作、医学专业的工作人员较少，大多数都是拥有执业资格的非对口专业人员甚至很多人只是将在养老院的工作当成一种兼职，这在脱贫地区表现得尤为突出。因此，针对脱贫地区养老服务行业发展的现状，亟需招聘和培养一支专业化、水平高、能力强的从业人员队伍。一是要定期对于现有的从业人员进行相关法规政策、护理能力的培养，提高现有从业人员的素质。二是健全养老机构从业人员队伍的职业化建设扶持体系和政策，通过舆论宣传等方式在全社会营造出服务老人、关爱老人的社会氛围，提高养老服务行业的吸引力，增强年轻人对养老服务行业的认同。最后，加强养老机构与当地职业院校、卫生院校合作，满足养老机构对于人员的需要，同时也可以提高职业院校学生的就业率。

　　第五，以需求为导向，满足老年人在养老机构的基本需求。以医疗需求为导向，实现医养结合。“医养结合”的模式包括日常医疗服务和一部分的配套康复服务，既为老人提供日常检查、健康咨询、常见老年病专科诊断的常规性服务，也为一些骨折、术后等身体本身无重大疾病老人提供短期照料服务。完善脱贫地区养老机构与一定级别的医疗机构相互衔接，为老人后续的大病急救、康复疗养开辟绿色通道。对于传统家庭养老观念较强但居家养老能力较弱的老年人，可以采取电话预约的方式提供个性化需求服务，运用这种“私人订制”的服务方式，让老年人在家就可以享受到机构的服务。同时，让居住在同社区或同村落的老人成立互助群体，并为其派遣社会工作者、医疗人员提供定期服务。以精神需求为导向，满足老年人的精神文化需求。精神世界的满足弥足珍贵，通过丰富文化生活推动老年人思想观念转变，满足老年人的精神文化生活需要，使他们的养老生活更加丰富多彩。脱贫地区政府可以根据当地的传统文化生活习俗，开展文化进机构活动，深入脱贫地区养老机构，为老年人表演节目，丰富他们的精神文化生活，让老年人不仅老有所养，同时还能老有所学、老有所乐。（作者系山西财经大学公共管理学院副院长、副教授，硕士生导师）