一、东京都人口老龄化阶段演变

　　东京都在1945年达到人口总量的低谷，此后基本保持增长态势，1970-1990年间增长放缓，基本持平稳状态，1990-2015年人口增长速度较上一阶段有明显增加。2018年，东京都人口总量达1382.3万人，保持小幅上涨（比上一年度增长0.72%）。但东京都65岁以上的老年人口自1970年后呈逐年递增态势，2012年东京都老年人口占比（老龄化率）达21.5%，正式步入超老龄社会[1]（日本于2007年步入超老龄社会）。

　　据日本总务省统计数据，2019年东京都老龄化率已高达23.1%（日本28.4%），平均每4-5个人中就有1个65岁以上的老年人。预计未来65岁以上老年人口占比将呈现逐年上升态势，于2045年前后65岁以上老年人口占比将达到38.42%。相反，未来东京都青年人口（15-64岁）规模呈现逐年下降趋势，预计将从2020年的65.8%下降至2045年的52.92%水平。青少年人口占比逐年下降至历史最低水平，而老年人口呈现较快增长态势，达到新的峰值。随着两者占比差距逐年拉大，东京都的老龄化、劳动力问题将日益严峻。

　　在人口老龄化问题上，上海与东京都有许多相似之处：两者基本同时进入老龄化社会，均在1978年；两者目前均已迈入超老龄社会，但东京的这一进程比上海早5年（东京都2012年进入超老龄社会，目前老龄化率23.1%；上海2017年进入超老龄社会，目前户籍老龄化率24.6%）。总体来看，东京都与上海的老龄化程度基本保持同步增长态势，但需要指出的是，上海人口老龄化统计口径是以户籍人口占比来计算，而东京都则以常住人口为计算口径。以2019年的数据为例，上海常住人口中65岁及以上占15.3%（低于按户籍人口口径统计的24.6%的占比），低于东京都23.1%的占比。从这一点来看，上海的老龄化程度稍低于东京都水平。

　　注：统计数据为上海市户籍人口与东京都常住人口。

　　图1：上海与东京都老龄化现状及趋势图

　　二、老龄化政策演变

　　（一）国家层面实施立法保障，完善制度安排

　　日本自20世纪70年代进入老龄化社会，其政府在应对人口老龄化问题上，提前在法律、社保制度、养老管理等方面做足准备。日本老龄化政策的发展历程大体可分为初创期、扩充期、转换期、发展期和成熟期五个阶段。

　　此外，日本政府对老龄化问题高度重视，每年发布《人口老龄白皮书》《养老事业白皮书》《高龄社会对策报告》等，为相关政策制定和决策提供咨询建议。日本在养老服务方面的法律体系经过不断地发展和完善，较好地保障了老年人的权益，促进了养老服务产业的发展。

　　（二）建立系统的社会保障制度，提升老年人口支付能力

　　日本的社会保障体系经过多年的发展，已经建立了以“养老保险、劳动保险、医疗保险、介护保险”为主的社会保障体系，以保证老年人有足够的支付能力。

　　图2：日本社会保障制度示意图

　　在社会保障事业健全的发达国家，养老金是满足老年人生活的主要收入来源，使得老年人具有足够的消费能力。目前日本的养老保险制度包括基础年金、厚生年金、共济年金、企业年金等多种层次，实现人人参保。第一层是国民养老保险，属于基础养老保险，是由政府负责管理的公共养老金，强制规定法定劳动年龄内的日本公民必须参加。第二层是雇员年金制度，包括厚生养老与共济养老保险，分别面向企业员工和政府公务员。第三层是私人养老保险，即个人可选择的养老保险，该基金项目保障设置灵活多样，可自由选择保险类型。

　　伴随着老龄化日益严峻，国民的介护需求逐渐增大。同时政府用于养老方面的财政不堪重负，在此背景下，2000年一种以介护保险体系为支撑的养老模式——介护保险制度应运而生。日本的介护保险制度是典型的社会强制险模式，法律规定年满40岁的公民均要缴纳看护保险费，其费用是政府和个人各承担50%。公民年满65岁需要护理时，接受介护理疗的费用个人仅承担10%，国家和地方政府各承担45%。日本介护保险实施后取得了比较积极的政策成果，如介护保险运行10年后，享受服务的人数增长率约为300%，老年服务设施10年增长约321%，老年人介护服务的专业化和介护服务的充分供给已基本全面实现。

　　（三）延长退休年龄，推崇“老而不休”社会

　　随着日本进入超老龄社会，在养老金压力日益严峻、劳动力明显不足的情况下，日本政府修订相关法律制度，延长员工退休年龄，鼓励老年人再就业，以此增加老年人的经济收入，同时弥补劳动力不足问题。为此日本政府颁布了《高龄者雇佣安定法》修正法案，该法案规定，日本企业有义务雇佣员工至65岁。同时从65岁起开始领取养老金的时间，每推迟一个月，每月的领取额上浮0.7%。除此之外，政府甚至提出打造“终身不退休”的社会，出台“70岁也能工作”的配套服务措施，两年内提供4500个轻劳动工作岗位。在多重就业政策刺激下，2017年日本65岁以上老年人就业人数增加5%，规模达到807万，占整体就业人数的12.4%，创历史新高。

　　（四）重视养老事业，打造多功能的社区居家养老模式

　　日本养老事业的两大目标是“让所有老年人尽可能有尊严地自立生活”和“老龄化问题由全社会共同面对”。日本从全社会高度重视养老事业，提供“医养护融合”的专业性老年服务，能够根据老人不同身体状况选择不同类型的介护医疗服务，旨在让老年人有尊严地安度晚年，设身处地为老年人打造宜居环境，提供有温度的服务。目前日本提供的养老服务主要是居家养老服务、机构养老服务和保健介护服务三种模式，得益于完善的政府援助政策，日本70%以上的老年人选择居家养老。

　　（五）迎合发展趋势，打造智慧型银发产业

　　随着日本人口老龄化的快速增长，传统单纯依靠家庭养老或国家养老的模式已不能满足老年人日益增长的多层次需求，因此日本政府通过一系列制度建构和变革，促进养老产业的社会化、市场化、产业化发展，并逐渐形成以养老服务为核心，老年住宅、老年金融、家政服务、福利器械用品、文化生活服务多元发展的“银发产业”，以满足老年人更高层次的生活需求。20世纪90年代，日本银发产业已拥有一整套行业标准，市场逐步成熟。同时随着国外逐渐进入老龄化社会，日本的养老产业开始向外扩张，市场进一步多元化。日本正着力于打造创新型“智慧银发经济”，其基于辅助机器人、智能家居、在线购物、虚拟现实、自动驾驶和家庭监控等方面技术应用已全球领先。

　　[1]国际上，65周岁以上老年人口占比超过7%的即进入老龄化社会；老龄化率超过14%，即进入老龄社会；老龄化率超过21%，即进入超老龄社会。