上海老年人口呈现高龄化趋势，预计在2020年至2030年间最为严重，政府、社会和家庭应如何面对？目前上海养老服务体系仍不完善，社会组织服务能力不强，市场化养老机构举步维艰，养老护理人员紧缺，一系列问题亟待解决。
　　章晓懿，1963年出生，上海交通大学国际与公共事务学院教授，管理学博士。兼任上海市老龄科研中心老年长期照护研究所所长、上海市劳动与社会保障学会常务理事、上海市老年学会理事等职。长期从事社会保障与福利政策的教学与研究，尤其关注老年福利与城市贫困问题。

　　养老机构从“铺摊”扩张转向合理布局

　　记者:上海的养老问题是否已到了非常严峻的程度，您认为目前上海市政府提供的养老服务如何？
　　章晓懿:对此我倒不是太悲观。虽然从户籍人口的比例上看，上海的老龄化程度确实挺“可怕”，最高时每三个人里就有一个老年人，赡养比与北欧、西欧、日本等国家和我国香港、台湾地区相较位居前列，但是养老问题要与常住人口联系起来，解决城市养老问题，不仅是社会责任，而且需要财富，财富是由常住人口创造的。现在大量的年轻劳动力流入上海，说明这个城市有能力和财力提供这样的公共服务。
　　近几年，上海养老机构床位扩张力度非常大，目前已基本覆盖3％的老人。它的发展也有特点:第一，前两年是铺摊子，规模性扩张，这两年扩张速度降了下来，但布局更加合理，要求政府提供的养老床位数占有一定比例，以保证床位的稳定。第二，是重点解决的对象发生变化，以前是有支付能力的人住进养老机构，支付能力不足的人只能在家。现在提出优先考虑失智失能老人，例如在上海市老龄事业发展“十二五”规划中，要求新增床位中必须有一定数量用于“双失”老人。这些改变的背景是，随着上海老龄人口呈现出高龄化特征，“双失”老人比例提高，80岁以上老年人的增长速度和基数都在增加。

　　高龄老人居家养老危险大尤需集中照料

　　记者:上海老年人口呈现高龄化的特征，养老服务应如何应对？
　　章晓懿:10到20年后，上海高龄化的比重将非常大，2020年至2030年之间最严重，这就对养老服务提出新要求。另外，家庭结构的特点也对养老服务提出特殊需求。我们这一代人是多子女时代的产物，大多数家庭都有几个孩子可轮流照顾老人，中国人的习惯性思维是老人只要能在家就不去养老院。老人生活尚能自理或半自理时，通常是选择和一个子女一起居住，所以现在的老年人更多居住在社区，直到家人子女都觉得超过承受力了，再送到养老机构。但是，我们的下一代绝大部分是独生子女，而且还不一定生活在身边，有的在国外，有的在外地，当老人慢慢失去自我照料能力后，就可能要考虑养老机构，对此的需求也自然加大。
　　我在北欧考察时了解到，他们二十世纪的养老理念是“去院舍化”，提倡社区居家养老，让老年人回归社区，由专业人员上门提供全方位服务，而不是在养老院里与世隔绝。到二十一世纪，却大大增加对养老床位的投入，其背景是高龄化人口增长，因为八九十岁的老年人生存体系脆弱，在家居住危险性大，上门服务成本又高，所以集中到机构统一照顾。可见，高龄化的特点就是需要集中照料，尤其是当家庭和社区都没有资源提供服务。

　　养老机构成本高、盈利难有待政策扶持

　　记者:现在上海的养老机构能否满足老年人的要求？
　　章晓懿:客观地评论，肯定不能满足，总体而言是价格与养老金之间的矛盾。公办的质优价廉，但床位数有限，而市场提供的养老机构生存举步维艰。
　　去年，我做了一个关于养老机构成本的课题，发现形势不容乐观。养老机构实际成本非常高，高于上海市老年人的平均养老金，去年上海市平均养老金在2500元左右，按照我们对养老机构成本的测算，许多老年人的养老金只够进低档养老机构，稍微中高档水平的就进不去了。
　　而且，我们测的养老机构还都是由流动人口担任护理人员，人力成本开支相对较低。这当中的矛盾相当明显，养老机构也是市场化生存的，每天24小时翻班，护理人员超负荷劳动，确实需要这样的价格才能运转，同时老年人也一直呼吁，我们就这么点退休工资，养老机构价格不能再涨了。政府要清楚，养老机构本质上还是带有公益性质的，要扶持，否则肯定没人愿做。但如果全由政府来办也没有这个能力，所以政府要知道养老机构的服务成本，超过了老年人承担的部分，就应由政府补贴。
　　现在，政府对养老机构在水电煤等方面有优惠，但每个区的标准不一，养老机构的生存状况苦乐也不均。总体说来，养老机构高端盈利的不多，大多数在平衡点上挣扎，面临很大风险。

　　养老服务本身具备“准公共”事业性质

　　记者:有没有可能通过市场化来养老？
　　章晓懿:有可能。养老服务本身是“准公共”事业，所谓“准”，即既有公共物品中基本需求的成分，也有超过基本需求的成分。基本需求的成分是每个老年人都需要的，例如助餐，可能解决老年人一顿饭的问题，他的生活质量就提高了。但如果有老年人希望24小时有人陪伴，有专业的照顾，就要入住设施齐全的服务机构，这是超过基本需求的，肯定需要通过市场来解决，任何时候政府提供的都只是公共服务。政府没有能力也没有必要提供过高的服务，因此，政府要注意区分什么是基本的公共服务，对哪些人要完成基本的养老，服务提供到什么程度，有一个把握。有些老人购买力相对较高，要求高端服务的，则由市场来满足。
　　从理想的角度来看，一个比较完善的养老服务体系应该是由政府、社会和市场共同参与的，基本需求政府保证；中间层面由社会组织提供限价服务，其中真正的穷人由政府买单，但相当多的人是自己支付；真正高端的需求一定是市场提供服务，政府既要鼓励市场进入，也要给予政策支持，毕竟它帮助政府减轻了负担。
　　我们的市场参与程度不够。早期中国老年人口中穷人比例高，计划经济中作为劳动生产力的人缺少财富积累，未富先老，一下子要求老人支付昂贵的养老服务，他既没有财力，观念也不适应。然而，这个问题会慢慢改变，我们这些在经济繁荣时期作为主要劳动力的人渐渐老去时，往往最具有购买力，对服务的要求也比较高，所以在不久的将来，养老市场应该会比目前乐观。

　　需“专业选手”填补养老护理人才缺口

　　记者:在您看来，上海养老服务还有哪些方面需要加强？
　　章晓懿:第一，社区养老服务不够充足，我认为需要有一定“普惠制”的老年服务。
　　以前讲多少人享受居家养老，但享受居家养老的人需要资格审核，一要看失能程度，二要看经济状况，也就是既失能又没钱才行。然而，实际情况是很多老人虽然经济上不困难，但由于上海劳动力成本越来越高，不一定请得起保姆，可他又不满足享受居家养老服务的条件。这时，如果社区能提供满足老年人基本需求的服务，这部分老人就没必要去养老机构。
　　提供便捷的社区养老服务，是目前养老服务发展的重点。与前几年相比，上海在这方面的进步却不明显，与需求存在差距。试想，如果社区提供的养老服务充足，老人何必去增加养老机构的负担？如果社区不能提供服务，养老机构又无法入住，这些人怎么养老？
　　第二，要加大社会组织参与和扶持的力度。
　　美国的公共养老服务都是社会组织提供的，政府只制订目标、投资和购买服务，要充分调动社会各种积极力量，否则是做不好养老服务的。社会服务的发展要求区分政府与社会组织的边界，按老的思路全部由政府包办是不行的。我们现在提供养老服务的从业人员，大都是退休的、转岗的或作为“业余选手”来参与，自身能力和组织能力都不足。
　　将来的养老服务要大量依靠社会组织来提供，需要他们有较强的供给能力和生产服务能力。上海购买社会组织的服务也有不少年了，钱也投了不少，但这些组织的发育远远不够，还无法提供专业和及时的服务。
　　第三，照护人员的紧缺。
　　未来，从事照料行业的人力资源一定是稀缺而昂贵的。无论是欧美还是我国香港、台湾地区，护理人员一直紧缺，这是比较难解决的瓶颈问题。为了弥补护理人员的不足，很多国家在移民政策中对前来从事老年护理的都开绿灯，包括美国也是。上海这方面还没有政策，是不是可以对引进的老年护理人员在户口打分上高一些，或在住房方面提供优待，吸引劳动力加入到这个行业中。
　　说起来，上海还是最好解决的，因为它现在还没在这方面推出过有吸引力的政策，只要稍微推出一点，给出适当的报酬，全国各地就会有人来填补这个缺口。