最近，党和国家领导人就应对人口老龄化集中作出批示，使养老工作再次成为舆论热点。在新的形势和要求下，有必要重温历史、梳理政策、剖析现状，更好地针对问题、研究对策、展望未来，其中最重要、最关键的应该是要进一步深化对机构养老在整个养老服务体系中的地位与作用的认识。

　　从本世纪以来，我国大力推进社会化养老服务体系建设，基本形成了推动建设居家养老、社区养老、机构养老三大支柱性服务体系的共识，这种分类服务体系符合满足人的生理老化所需求的服务场所供给、符合老年人口活动范围的空间布局规划，成为“中国式养老”的智慧决策和战略布局。新修订的《老年人权益保障法》在总则中规定，“国家建立和完善居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”，国务院加快发展养老服务业的文件细化了这一法律规定，在国家层面从法律和政策上为我国养老服务体系建设确立了基本原则、进行了顶层固化，随后配套出台了一系列的法规政策和地方性文件，极大地激发了全社会力量投入养老服务业的热情。人口老龄化问题在中国说到底还是个养老的问题，关联着怎么养老、如何化挑战为机遇、怎样转变养老服务发展观念和方式、怎样发展生产性养老和生活性养老服务业、怎样与我国经济和文化等各方面相适应的问题。

　　从老年人群的活动分布空间看，居家和社区老年人占到90%以上，居家养老和社区养老服务体系自然成为各地着眼服务、着力建设、着实推动的主体。一般来说，社区居家养老是将养老机构中的专业化、职业化服务引入社区，实行社区的在家养老，把家庭养老和养老机构的最佳结合点集中在了社区，是现阶段首选的养老方式。

　　从近年来北京市的实践看，投身社区居家养老服务体系的专业队伍中，各类专业涉老机构占到整个服务体系的90%以上。由此北京深化了社区居家养老的探索：扶持青松、龙振、慈爱家等专业养老服务企业，采取企业服务进社区的方式，对社区内的老人提供日间照料、全托服务、上门护理、就医服务、康复治疗、法律援助等服务；推动建设寸草春晖、儆堂集、宁心园等嵌入社区的小型养老机构，采取机构服务进社区、进家庭的方式，利用机构专业化和人才培养集约优势，为社区老人提供集中照料，并开展社区养老和入户服务工作；培育整合爱侬、湘鄂情、天下椿萱等品牌化、连锁化涉老服务商，充分挖掘现有社区配餐、助医、家政等服务企业的资源优势，打造居住与社会服务一体化的养老模式，取得了一定成效、积累了较好经验。

　　面对“十三五”开局，在整个社会化养老服务体系中，如何看待居家、社区、机构三者的关系，怎样统筹推动三者发展，更好满足老年群体的多元性需求、适应养老服务业发展需要，是我们必须直面的问题，特别是怎样认识机构养老，更需科学分析。

　　从北京市的实践来看，居家、社区和机构养老不是完全分割、彼此独立的体系，而是相互融合、互联互通的系统，机构在三者之中具有举足轻重的地位，发挥着示范引领、辐射带动、培训指导、专业支撑等多种功能。机构体系不是简单化的养老机构分层集群，而是以养老机构为核心、各类养老服务设施为主体、为老服务企事业单位组织为主力、专业为老养护服务设施为重点、涉老社会组织为补充的系统完善的服务保障体系。各类机构根据自身特点，服务不同类型的老人，满足着多元、多样、个性的养老服务需求，使居家和社区养老有依托、有主体、有骨架，不是无本之木、无源之水。因此，机构养老体系在整个养老服务体系中是真正起到支撑作用的。

　　正是基于对机构养老和养老机构概念的混同，对机构养老服务体系和养老机构服务系统认识的不清，出现了对机构养老的作用是补充还是支撑的两种表述，当把机构养老等同于养老机构时，就得出了是补充作用的结论；当把机构养老当作是以养老机构为核心的整合性、综合性服务保障体系时，就得出了支撑作用的结论。由此，我们必须全面、准确、科学地学习贯彻党的十八届五中全会精神，必须严格依法、推动落实《老年人权益保障法》的相关规定和要求，两者殊途同归，落脚点都是更好保障老年人权益、更好发展养老服务业，推进基本公共服务均等化，使广大老年人有更多获得感。

　　2015年11月，北京市正式公布实施的《养老服务设施专项规划（2015-2020年）》，对此作了更为清楚的阐述和界定，北京市在养老设施配置上分为养老机构和社区养老服务设施两类，后者以托老所和老年活动场站为主体，居家养老不配置设施。整个养老服务体系坚持政府主导、市场主体、社会主力、覆盖城乡的原则，鼓励多种服务方式为手段、各类养老服务设施为平台，满足老年人多层次、多元化、多选择的服务需求，达到服务方式多元化、投资主体多样化、养老服务普及化、服务队伍专业化。

　　2015年颁布实施的《北京市居家养老服务条例》明确规定，鼓励所有养老机构面向居家和社区开展服务。目前正着力在街道乡镇层面建设养老照料中心作为区域性统筹平台，在区划社区层面建设养老服务中心作为养老功能性供给和涉老资源整合的服务平台，在居家小区层面探索建设养老服务驿站作为延伸性社区养老服务设施，结合各街道乡镇和城乡社区的区域经济状况、老年人口结构分布情况、小区配套设施和可开发利用的养老设施资源现状等因素，因地制宜、循序渐进地推进规划建设，尤其注重在城市基层社区和老年人口较多的农村社区，以居家、托管生活为形式、以现代信息为手段，构建“广覆盖、多布局、贴需求、惠民众、可触及”的居家养老服务体系，满足老年人照料、文化、教育、法律援助等功能性需求，满足老年人持续增长的多元化、个性化、大众化的养老服务需求，使全市老年人享受到来自家庭成员、社会专业服务机构和政府的三重关爱。

　　深化对机构养老服务体系的再认识，将机构养老服务体系的范围界定为养老机构、养老服务设施、社区配建养老设施、专业涉老社会服务机构、专业为老服务企事业单位和社会组织，建立在政府引导下，以需求为导向，以服务为中心，以社会组织为支持的立体化、综合式、全方位的机构养老服务体系，不但可以使机构养老服务体系的内涵更为丰富、保障更加有力，而且能使社区居家养老服务体系有了坚实抓手、可靠依托，有利于我们在实践中更好地布局推进整个社会化养老服务体系的建设和发展，更好动员全社会力量来应对严峻的人口老龄化形势。